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祖国大陆与香港特区养老体制的对比思考---- 孙文博

发布时间:2013-03-14被阅览数:2137来源:

  孙文博

    [摘要] 本文详细分析了香港特区养老体制的现状与特点,介绍香港强制性养老公积金计划运行模式和香港政府向低收入者倾斜的收入保障和社会福利服务保障体系,提出了退休雇员与原单位关系淡漠是最大不足。本文还对祖国大陆养老体制的发展做了总结和概括,分析了大陆养老体制的欠缺与不足。对比两种养老体制,提出了祖国大陆养老体制改革的可行性建议。提出了“三支柱”的养老保障体制是内地养老体制需要遵循的重要模式;政府参与的社会保障体系是实现阳光养老的重要基础;完备的管理体系和受尊重的社会氛围是老年人权益的重要保证。本文还对祖国大陆离退休工作进行重新审视与思考。
    [关键词] 养老体制 香港特区祖国大陆  离退休工作
 
    由于社会制度和历史背景的差异,香港特区的养老体制与内地养老体系差异很大。总体看来,香港的养老体系更接近一些西方国家,以个人养老为主,商业化氛围浓郁;而内地的养老体系还是以政府、社会统筹为主,统筹、调控特点明显。对比两种体制,确有很多深层次问题值得我们思考。
 
    一.香港养老体制简介
 
    (一)强制性养老公积金计划是香港特区养老保障体系的主体形式。
香港特区之所以需要这样一套养老体系,是由于同世界上很多其他地区一样,战后生育高峰期出生的一代人在未来的几十年里将步入老年,同时居民平均寿命延长,人口出现老龄化,由此给社会带来沉重的养老压力。现在香港65岁及以上的人口约占总人口的10%。预计到2016年,这个比率将升至13%;到2036年,更将高达20%。现在的香港340万劳动人口中只有1/3拥有养老保障。尽早建立安全可靠的养老保障体系,是对社会稳定负责的表现。
    强制性公积金简称强积金(MPF,MandatoryProvident Fund),是香港特别行政区近年来开始执行的社会养老保障制度。这是一套个人账户制、强制执行、属市场化经营性质的养老公积金制度,目的是确保香港居民能够得到足够的退休保障。香港地区政府在1995年通过了公积金计划条例,并于1998年3月修订了条例,同年4月制定了两套细则,详细规定了强积金制度的标准和相关操作规定。1999年3月公布了预计执行时间表,2000年12月1日,强积金计划正式启动。
    这项计划属于自我保障性的基金储存制,不具有收入再分配的功能,但毕竟是通过政府权威在构建统一的养老保险制方面的突破性进展。也是试图通过政府干预有限度地强化收入再分配机制、保障劳工阶层权益的重要举措,从而也结束了香港缺少社会养老制度而主要依赖职业福安排退休雇员老年生活的历史。“强积金”计划在香港香港推行过程中也受到了不同利益集团彼此对立的批评,但毕竟还是逐渐在香港全面推行。从我们这次在香港大学了解到的情况看,按照此计划,从清洁工到教授不同职务的雇员在退休时可以一次性拿到100到1000万港币不等的养老金。这些无疑成为这些退休雇员很重要的养老资金来源。
    (二)香港政府提供的向低收入者倾斜的收入保障和社会福利服务是养老保障体系的辅助渠道。香港政府从1971年开始对因年老、残疾、患病、失业而丧失或减少收入者等提供“综合社会保障援助计划”、向高龄者和严重残疾者提供“公共福利金计划”,这两项计划区别在于,前者属于特殊主义或选择主义的保障给付,其对象是收入在贫困线以下的家庭;而在后者的福利项目中,除“普通高龄津贴”的给付以收入调查为条件外,“高额高龄津贴”和普通、高额“残疾津贴”属于普遍性福利。不管怎样,这些相关的福利都是对养老保障体系的补充。
    (三)强积金法例规定65岁为退休年龄,计划成员达到65岁,便可一次性提取强积金计划内由强制性供款累积的累算权益。计划成员可在某些特殊情况下提前提取强制性供款累积的累算权益,甚至是名下的所有款项,这就达不到储蓄养老的目的了。从覆盖率上看,相关的福利资助计划也无法达到为香港大多数居民提供足够养老福利的目的,因此需要建立新的养老体系。
    (四)退休后,雇员与雇主工作关系解除。利益关系也基本随之解除。从我们了解的情况看,香港几所大学均无负责退休雇员工作的行政部门,学校没有供退休雇员休闲活动场所,学校从不组织有退休雇员参与的集体活动。除继续受聘从事顾问等工作的个别人外,其余退休雇员与学校不再存在工作关系和利益关系。退休雇员与原单位关系淡漠。
 
    二、祖国大陆养老体制现状
 
    从上世纪末,我国就对城镇和农村养老分别出台了一些新的政策,先后作出 《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,提出建立社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障体系;发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,近年来在做实个人账户、提高基金统筹层次、扩大覆盖面和做好养老关系转移接续等方面做了全面改革。2009年底,养老保险关系跨省转移接续办法出台,解决了困扰多年的社会保障关系携带性难题。
    与此同时,我国也加强了农村养老体制改革进展。农村养老体制改革经历了老农保和新农保两个改革阶段。1992 年,民政部制定了《农村社会养老保险基本方案》,以县为单位开展改革试点,按照以个人交纳为主、集体补助为辅、国家给予政策抚持的原则来筹集资金,实行个人账户管理。这项改革方案被称作老农保制度。2009 年,国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,这项改革方案被称作新农保制度。2010年新农保试点覆盖面扩大到 23%的县。到十二五期末,有可能会覆盖所有农村。
    应该说最近几年,成效很大但也存在很多问题,主要包括下面几个方面:
    首先,养老保险制度分割。养老体制分割表现在几个方面:首先是城镇职工养老保险制度的地区分割。社保信息和基金管理统筹层次低,各地有自行的管理办法,缴费水平等关键性参数也存在着一定差异,这给提高统筹层次、加强管理和转移接续都带来了挑战。其次是城镇养老保险制度的人群分割。不同人群保险制度的设计不统一,使劳动力在不同部门和地区之间形成了一定的制约。第三是城乡之间养老制度设计差别。新农保筹资方式与城镇职工养老保险制度有根本区别,且城乡两套制度衔接缺乏政策协调。此外,新农保还与低保等农村社会救助制度存在着政策协调方面的问题。
    我国人口老龄化速度加快,老年抚养比加速上升,社会供养负担进一步加重,而可获得的用来支持养老的劳动年龄人口却进一步减少,这对养老制度的可持续发展提出了严峻挑战。
    其次,扩大养老制度覆盖面挑战。目前,城镇职工养老保险制度基本上覆盖了城镇单位就业人员,但城镇个体、灵活就业人员、农民工等并没有全部加入,养老保险制度对于非正规就业人员的覆盖面仍然偏低。由于非正规就业群体缺少单位依托,较高的缴费水平和养老待遇与缴费的关联性不强,因而参保的积极性不高。
    由于新农保全国改革试点的推动,农村养老保险覆盖面的扩大较快。但是,考虑农民收入性质的特点、县级有限的财政和管理能力等因素,扩大农村养老制度覆盖面同样面临着挑战。
    第三,养老制度的财务可持续性面临挑战。城镇职工养老保险制度改革采取了“老人老办法、中人中办法、新人新办法”。由于传统的现收现付制度没有基础养老金积累,体制转轨面临着历史债务负担问题。在养老待遇不断提高的情况下,缴费人数下降和领取待遇人数上升势必对养老金账户平衡产生负面影响。
    第四,社会保障经办管理服务能力不足。养老保险制度的全面建立和完善要求有规范化的业务流程和强大的经办能力体系作为后盾。但是,在管理信息系统和基金管理等方面各地有很大差异。经办人员、机构和经费、信息管理等方面都面临挑战。
 
    三、香港的养老体制对祖国大陆养老体制改革的启发
 
    祖国大陆和香港特区有很大的差异,例如大陆农村人口的比重,金融市场的发达程度,个人收入信息的公开程度,都和香港有很大的不同,因此在养老体制的建立过程中不能照搬香港的做法。但是目前香港的一些做法对内地的养老体制也无异具有很大的借鉴意义。
    第一,“三支柱”的养老保障体制是内地养老体制需要遵循的重要模式。
    香政府根据世界银行的建议,政府提出推行退休保障制度要做到同时兼顾保障老人和促进经济增长,最佳的方式是建立三大养老支柱:一是由私营机构管理及具有足额资金的强制供款计划;二是由政府管理及由税收资助的老人社会安全网;三是个人自愿储蓄及购买的保险。
    祖国大陆的“三支柱”的养老保障体制主要包括下面几方面。第一支柱是社会养老金制度,由中央和地方政府共同筹资建立,用来保障老年人的基本生活需要,防止出现老年贫困。第二支柱是缴费制度。对城镇职工养老保险制度,采取强制性的、缴费确定型的记账式养老保险计划。对城乡居民养老保险制度,则采取自愿性的、缴费确定型养老保险计划。第三支柱是采取自愿性的职业和个人年金制度,作为多层次养老保障体系的补充。
    从改革实践上看,一个具有可操作性、实现养老保险制度一体化的步骤大致为:一是在全面建立新农保制度基础上,探索建立城乡居民养老保险制度。目前,不少县市以及部分省(直辖市)开始探索这项一体化的城乡居民养老保险制度。二是深化城镇养老体制改革,通过把历史债务问题单独处理和建立有差别的待遇设计,把城镇个体和灵活就业人员、农民工、公务员和事业单位职工纳入统一的城镇职工养老保险制度框架。三是从区域内部的一体化过渡到省内和全国的一体化。在财政分权化情况下,县市内部容易做到本区域内部的一体化。在此基础上,通过财政体制改革,明确中央、省、市和县的职责,做到省内和全国的养老保险制度一体化。
    第二.政府参与的社会保障体系是实现阳光养老的重要基础
    与香港特区相比,祖国大陆的养老问题更突出、情况更复杂、任务更艰巨。我国目前的老年人绝大多数都是在国家计划经济时期的国营或国有企事业单位离休或退休的老同志。解决这些老年人的晚年问题是全社会的责任,也是政治经济社会的一项巨大工程。这里不仅需要必要的资金做支持,更重要的需要社会一整套配套的保障体系。这个保障体系包括满足老同志政治生活需要的政治生活保障体系;包括满足老同志生活待遇需要的与日常生活、医疗、安全、养老机构、权益保障等相关保障体系;包括满足老同志文化生活需要的文体活动、兴趣爱好、老有所为等的相关保障体系等等。
    第三.完备的管理体系和受尊重的社会氛围是老年人权益的重要保证。
    老同志是祖国社会主义革命和社会主义建设事业的功巨,也是各单位事业的开创者和建设者,都曾对各自单位的发展建设做出过不可磨灭贡献的一代人。他们对单位有感情,单位的年轻人对这些老同志有感情。老同志们有热情继续为单位的发展建设发挥余热;单位年轻人也把尊重和赡养这些老年人看成是他们应尽的义务和光荣的使命。在这种光荣的传统与动态的平衡中,建立了一种和谐的老年人与年轻人的社会关系。在这种和谐中,年轻人在“传帮带”受益的同时享受到了尽孝道的幸福与满足。老同志受到尊重和关心的同时发挥了余热,享受到了生活的充实和满足。
    离退休工作是一项很复杂性的综合工作,一个完善、高效的工作体系是离退休工作顺利开展的重要保证。一批高素质、有服务意识和奉献精神的离退休工作队伍是开展离退休工作的重要前提。目前祖国大陆的离退休工作系统建全,离退休老同志的各项工作由原单位负责。各级单位都将离退休工作作为本单位的一项重要目常工作,各级单位都设立了专门的离退休工作部门,专门负责本单位离退休工作的开展。离退休老同志与原单位联系紧密,有组织、有归属,整体工作系统、科学。当然这一点,某种程度上体现了社会主义制度的优越性。
 
    四.对离退休工作的重新审视与思考
 
    每种社会制度都有其特殊的历史性和客观性,每种社会制度下的配套的相关制度也都有其相关性、系统性和科学性。通过以上对香港与祖国大陆养老体制的对比分析,也让我对目前离退休工作有了较深入的审视与思考。
第一.关心帮扶困难老人是离退休工作义不容辞的责任。
    让每一个老人安度晚年是每种社会体制下的一项重要的使命。不同的社会体制、社会制度对任务的分工不同,目前我国社会体制下,这项工作就应该由我们这些离退休工作者来完成。如果说以前我们还认为关心帮扶空巢、孤寡、失能、特困等困难老人还是我们离退休工作“锦上添花”的工作的话,现在我认为这项工作应该是我们的一项很具体的工作内容,做好了是应该的,做不好是工作失误,是工作不称职。
    这就要求我们一方面要组织大学生服务队伍、青年教工服务队伍来解决重点困难老人的问题;另一方面要整合学校资源,发挥学校后勤、医院等部门的作用,通过对这部分困难老人提供送餐、送菜、送货、家政、维修等服务,解决这些困难老人的生活上的实际困难;再一方面要做好宣传工作,营造全校师生员工自觉关心、帮扶空巢、孤寡、失能、特困等困难老人的良好校园氛围,努力使帮扶困难老人变成一种社会风尚,和师生员工自觉的行动。
    第二.给老同志创造一个“健康、幸福、有尊言”的晚年是离退休工作者一项神圣的使命。
    离退休工作者虽然没有能力给离退休老同志增加一分钱的养老金,但我们可以通过对老同志的无微不至的关心与服务,为老同志解决实际困难,给老同志带来大家庭的温暖与幸福;我们虽然不能给老同志以值其事业顶峰的辉煌,但我们可以给老同志们以真情实意的关心、爱戴与尊重。这些也恰恰是靠金钱所无法实现的价值。
    这也要求我们要建设一支高素质的离退休干部队伍。首先,离退休工作者要对离退休工作有兴趣、对离退休老同志有感情。离退休工作是一项需要付出感情的工作,只有用直情才能换回老同志的真心感激。老同志的要求,正是需要我们这些离退休工作者完成的工作;老同志们的不满要看成是对我们离退休工作者的激励;只有老同志的感激,才是对离退休工作者工作的肯定。其次,离退休工作者要有无私奉献的精神,离退休工作本身就是一件服务性的工作,老同志活动没有节假日,老同志生病、去世也都是突然的,这些就注定了离退休工作者的工作是一项很辛苦的工作,其它的工作讲求的是管理和效益,离退休工作讲求的服务和让老同志满意。
    第三.丰富多彩的老年活动不仅是老同志文化生活的需要,更是社会主义优越性的重要体现。丰富多彩的文体活动、有组织的群众性健身活动等等都是老同志乐于参加的活动,也是老同志老有所学、老有所乐的重要组织部分。这些也正是其它社会制度下老年人所无法实现的。这就要求我们要重视老年活动团体的建设,有计划地组织各种文体娱乐活动,要发展老年大学事业,利用老年大学这块阵地,培养老同志的兴趣爱好,提高老年人的自身修养和综合素质。全面提升老同志的生活质量。
 
[参考文献]
[1]廖理 王兵.香港特区强积金的投资管理对祖国大陆养老体制改革的启示[J].世界经济,2001,(9):64—68.
[2] Staff(2001):“Assess MPF on a Case-by-case Basis.”Asian Business, Hong Kong, Jan 2001.
A Contrastive Study of the Pension System in Mainland China and Hong Kong Special Administrative Region
SUN Wen-bo  PENG Ying-li
Abstract: This paper analyzes in-depth the status quo of the pension system in Hong Kong Special Administrative Region, introduces in particular the operation mode of its mandatory pension provident fund schemes and its retirement income security system as well as its welfare system, and then draws a conclusion that the biggest weakness of the pension system in Hong Kong lies in the impersonal relationship between retired employees and their former employers. This paper also summarizes the development of the pension system in mainland China and analyzes its weaknesses. This paper then makes a contrastive study of the pension system in mainland China and that in Hong Kong, so as to propose some feasible advice in terms of the reform in the pension system in mainland China. The paper proposes a “three-pillar” mode as the ideal mode for the pension system in mainland China; proposes a government participation social security system as the basis for this pension system; proposes a complete management system and a social atmosphere that respects senior citizens as the guarantee for the rights and benefits of retired people. Apart from these, this paper re-examines the status quo of retirement work in mainland China.
Key words: pension system, Hong Kong Special Administrative Region, mainland China, retirement work..
[作者简介]孙文博(1970-),男,黑龙江巴彦人,处长,副研究员,博士,从事高校离退休工作研究;